Come costruire una matrice dei rischi utile, collegata alle clausole del contratto, al PEF e al monitoraggio dell’esecuzione.
Una matrice utile deve descrivere il contratto reale
La matrice dei rischi non è un elenco standard da allegare alla fine dell’istruttoria. È uno strumento di controllo che consente di verificare se il contratto trasferisce e disciplina davvero i rischi dichiarati.
Le FAQ del DIPE sul PPP descrivono la matrice come rappresentazione della ripartizione dei rischi fissata nei documenti contrattuali. Le Linee guida ANAC n. 9 collegano inoltre la matrice al monitoraggio dell’attività dell’operatore economico.
Se una riga della matrice non rinvia a un obbligo, a una conseguenza e a una modalità di controllo, l’allocazione resta soltanto nominale.
Identificare il rischio in modo concreto
Formule generiche come “rischio di costruzione” o “rischio di domanda” non sono sufficienti per gestire un’operazione. È necessario descrivere gli eventi specifici.
Nel rischio di costruzione possono rientrare errori progettuali, ritardi, maggiori costi, indisponibilità delle aree o difficoltà autorizzative. Nel rischio di domanda occorre distinguere riduzione degli utenti, variazioni del mercato, concorrenza o cambiamenti nelle modalità di fruizione. Nel rischio di disponibilità vanno precisati livelli di servizio, tempi di ripristino e conseguenze dell’indisponibilità.
Per ogni evento è utile indicare causa, probabilità, impatto, soggetto responsabile e strumenti di mitigazione.
Allocare il rischio a chi può gestirlo
Trasferire ogni rischio al privato non rende automaticamente migliore un PPP. Un rischio dovrebbe essere attribuito al soggetto che può prevenirlo, controllarlo o assorbirne le conseguenze con maggiore efficacia.
Un trasferimento non sostenibile può produrre prezzi più alti, condizioni finanziarie peggiori o richieste di revisione. All’opposto, un rischio dichiarato a carico del privato ma neutralizzato da garanzie pubbliche può compromettere la reale esposizione dell’operatore.
La direttiva 2014/23/UE sulle concessioni richiede un trasferimento effettivo del rischio operativo, con esposizione reale alle variazioni del mercato e possibilità che investimenti o costi non siano recuperati in condizioni operative normali.
Collegare ogni rischio alla clausola
Una matrice efficace contiene il riferimento puntuale alle disposizioni che regolano il rischio. Il collegamento dovrebbe consentire di rispondere rapidamente a cinque domande:
- chi assume il rischio;
- quali obblighi deve rispettare;
- come viene misurato l’evento;
- quale conseguenza economica o contrattuale si produce;
- quali dati devono essere comunicati e con quale frequenza.
Se il contratto non disciplina questi aspetti, la matrice mette in evidenza un vuoto da colmare. Se invece contratto e matrice attribuiscono il rischio a soggetti diversi, emerge un’incoerenza da risolvere prima dell’affidamento.
Un esempio di riga della matrice
Un modo per verificare la qualità di una riga è provare a compilarla su un rischio concreto. Si prenda il rischio di disponibilità di un’opera gestita in partenariato:
- evento: l’opera o il servizio non è disponibile secondo gli standard previsti — chiusura non programmata, prestazioni sotto soglia;
- chi lo sopporta: l’operatore economico, che ne assume gestione e manutenzione;
- obbligo contrattuale: garantire i livelli di servizio definiti in convenzione, con tempi massimi di ripristino;
- misura: indicatori di disponibilità e di prestazione, con periodicità e fonti indicate nel contratto;
- conseguenza: decurtazione del canone di disponibilità o penali proporzionate al periodo e alla gravità dell’indisponibilità;
- dato da comunicare: report periodico sugli indicatori, con evidenza degli scostamenti e delle azioni correttive.
Se anche una sola di queste voci manca, la riga descrive un’intenzione, non un’allocazione governabile: il rischio resta, di fatto, indeterminato. Compilare mentalmente questa griglia su ciascun rischio rilevante è il modo più rapido per capire se la matrice è uno strumento o un adempimento.
Rappresentare l’effetto nel PEF
I rischi devono avere un trattamento economico. Costi di mitigazione, assicurazioni, riserve, franchigie e scenari avversi devono essere coerenti con il piano economico-finanziario.
Questo non significa attribuire un valore certo a ogni evento. Significa verificare che le conseguenze plausibili siano state considerate e che il modello non presupponga, implicitamente, che ogni rischio venga assorbito dall’amministrazione.
La revisione del PEF richiede la stessa attenzione. Quando cambiano condizioni economiche o contrattuali, occorre verificare se resta invariata l’allocazione sostanziale dei rischi.
Preparare il monitoraggio già nella matrice
La matrice può diventare la struttura del piano di monitoraggio. A ogni rischio si associano indicatori, fonti informative, soglie, responsabili e frequenza dei controlli.
Esempi di elementi monitorabili sono:
- avanzamento e costi degli investimenti;
- disponibilità dell’opera o del servizio;
- domanda effettiva rispetto allo scenario base;
- consumi e performance energetiche;
- manutenzioni programmate e correttive;
- tempi di ripristino;
- penali applicate e contestazioni;
- scostamenti dal PEF.
In questo modo la matrice non resta un allegato statico, ma accompagna l’esecuzione e consente di individuare tempestivamente cambiamenti nell’esposizione delle parti.
Un controllo finale in quattro passaggi
Prima della sottoscrizione conviene passare la matrice attraverso quattro verifiche essenziali.
- completezza: sono presenti i rischi specifici dell’operazione?
- coerenza: matrice, contratto e PEF attribuiscono gli stessi effetti?
- effettività: il soggetto indicato sopporta realmente le conseguenze?
- monitorabilità: esistono dati e procedure per controllare il rischio?
Una matrice che supera questi controlli diventa uno strumento di governo del contratto. Questa nota offre criteri generali e non sostituisce l’analisi della normativa vigente e dei documenti della singola operazione.